Monday, 04 August 2014 00:00

Interim measures, terugkeerbesluiten en (zware) inreisverboden

Written by mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders;

 

Interim measures, terugkeerbesluiten en (zware) inreisverboden

Om maar direct met de deur in huis te vallen: Als tegen een vreemdeling een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, heeft een nadien door de president van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) getroffen interim measure geen invloed op de vertrekverplichting die op de vreemdeling rust om zich naar een derde land te begeven, niet zijnde het land van herkomst.

Een interim measure is slechts een voorlopige maatregel die maakt dat een vreemdeling niet naar het land van herkomst kan worden uitgezet. Of zoals de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling of ABRS) het formuleert: ‘de interim measure vormt een – vooralsnog tijdelijke – feitelijke belemmering voor uitzetting’.[1]

Doorgaans staat een interim measure alleen in de weg aan de uitzetting van de vreemdeling ten aanzien van wie de maatregel is getroffen, maar soms kan een in een zaak getroffen interim measure ook (tijdelijk) in de weg staan aan de uitzetting van andere vreemdelingen.[2]

Door het treffen van deze voorlopige maatregel wordt de nationale procedure niet heropend. Op de desbetreffende vreemdeling blijft de plicht rusten om de Europese Unie (EU) te verlaten. Hij of zij kan daar, ondanks de interim measure, aan voldoen door naar een ander derde land te gaan, niet zijnde het land van herkomst.[3] De mogelijkheid voor de Staat om tot uitzetting over te gaan wordt dus (tijdelijk) opgeschort, maar dat geldt niet voor de vertrekverplichting die op de vreemdeling rust. Het terugkeerbesluit blijft in zoverre zijn werking behouden. Hieraan doet niet af dat de meeste vreemdelingen op grond van een getroffen interim measure tijdelijk rechtmatig verblijf hier te lande zullen hebben ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).[4] Rechtmatig verblijf op grond van een getroffen interim measure is overigens geen vanzelfsprekendheid. Wanneer voorafgaand aan de interim measure tegen de vreemdeling een terugkeerbesluit met een zwaar inreisverbod is uitgevaardigd, kan deze geen rechtmatig verblijf hebben of krijgen zolang het zware inreisverbod voortduurt. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014.[5] Het zware inreisverbod werkt dus ook gedurende de interim measure door en wordt hierdoor niet tijdelijk opgeschort.

Doordat de in het terugkeerbesluit neergelegde vertrekverplichting ook gedurende de getroffen interim measure doorwerkt en niet tijdelijk wordt opgeschort, blijft ook een aan dat terugkeerbesluit gekoppeld licht inreisverbod doorwerken en wordt dit evenmin tijdelijk door de maatregel opgeschort. De staatssecretaris hoeft dan ook geen nieuw terugkeerbesluit te nemen als de voorlopige maatregel eenmaal is uitgewerkt. Evenmin is in dat geval sprake van een herleving van het lichte inreisverbod.

Voornoemde situatie verschilt derhalve van die waarin een vreemdeling een opvolgende asielaanvraag doet en tegen hem reeds een terugkeerbesluit met een (zwaar) inreisverbod is uitgevaardigd. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 4 oktober 2011 overwogen dat uit artikel 3, aanhef en onder 2, en artikel 6, zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn kan worden afgeleid dat een onderdaan van een derde land die wel aan de voorwaarde voor verblijf of vestiging in een lidstaat voldoet, legaal op het grondgebied van deze lidstaat verblijft en dat de hoedanigheid van asielzoeker op wiens asielverzoek in eerste aanleg nog niet is beslist volgens artikel 7, eerste lid, van de Procedurerichtlijn de voorwaarde voor het recht van verblijf is. Gelet hierop en gegeven de bewoording in punt 9 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn heeft de Afdeling geoordeeld dat met punt 9 van de considerans is beoogd te verzekeren dat het in artikel 7, eerste lid, van de Procedurerichtlijn bedoeld recht van een asielzoeker om te blijven, zolang niet in eerste aanleg op diens asielverzoek is beslist, als legaal verblijf wordt aangemerkt opdat de Terugkeerrichtlijn in deze fase van de procedure niet op deze onderdaan van een derde land van toepassing is.[6]

De vreemdeling heeft vanaf het moment dat hij kenbaar maakt dat internationale bescherming wenst tot aan het moment dat de staatssecretaris zijn opvolgende asielverzoek bij besluit afwijst derhalve rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 omdat de Terugkeerrichtlijn gedurende die periode niet op hem van toepassing is.[7] Deze vorm van rechtmatig verblijf heeft, in tegensteling tot onder meer rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000, een bijzonder karakter.[8] Het is niet enkel het toekennen van het recht om niet te worden uitgezet, want ook de vertrekplicht om naar een ander derde land te gaan is met het doen van de opvolgend aanvraag komen te vervallen.

De staatssecretaris is op grond van artikel 6, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn gehouden een nieuw terugkeerbesluit met een daarbij behorende vertrektermijn tegen deze vreemdeling uit te vaardigen als hij een eind wil maken aan vorenbedoeld rechtmatig verblijf. De Afdeling heeft immers in haar uitspraak van 12 april 2012, overwogen dat de omstandigheid dat een vreemdeling bij de afwijzing van een (eerdere) asielaanvraag reeds een terugkeerbesluit heeft ontvangen, dat hem daarbij een vertrektermijn is gegund en dat hij Nederland niet binnen die termijn uit eigen beweging heeft verlaten, niet met zich brengt dat de staatssecretaris bij de afwijzing van een opvolgende aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning asiel niet opnieuw een terugkeerbesluit, met een daarbij behorende vertrektermijn, hoeft uit te vaardigen. Daartoe heeft de Afdeling redengevend geacht dat uit de Terugkeerrichtlijn, in het bijzonder artikel 3, punt vier, volgt dat met het uitvaardigen van een terugkeerbesluit niet alleen een terugkeerverplichting binnen een daartoe, overeenkomstig artikel 7 van de Terugkeerrichtlijn, gestelde termijn wordt opgelegd, maar hiermee in de eerste plaats, vóórdat tot het opleggen van die terugkeerverplichting kan worden overgegaan, wordt vastgesteld dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of dit illegaal wordt verklaard.[9]

Het vorenstaande betekent evenwel niet dat de staatssecretaris tevens gehouden is een nieuw inreisverbod tegen de vreemdeling uit te vaardigen. Anders dan een terugkeerbesluit, behelst een inreisverbod niet de vaststelling dat het verblijf van een onderdaan van een derde land illegaal is of illegaal wordt verklaard. Met een inreisverbod wordt de toegang tot en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten van de EU verboden. De duur ervan vangt eerst aan op het moment dat een vreemdeling het grondgebied van de EU daadwerkelijk heeft verlaten. Volgens de Afdeling valt niet in te zien waarom indien vóór dat moment door een ingediende asielaanvraag rechtmatig verblijf ontstaat, het inreisverbod zijn betekenis zou verliezen.[10] Het ontstaan van rechtmatig verblijf hangende een asielaanvraag heeft tot gevolg dat de werking van een eerder uitgevaardigd inreisverbod tijdelijk wordt opgeschort. Zodra bij afwijzing van de asielaanvraag een nieuw terugkeerbesluit – waarin opnieuw is vastgesteld dat het verblijf van de vreemdeling illegaal is of wordt verklaard – wordt genomen, herleeft het eerder uitgevaardigde inreisverbod.

Het opleggen van een (zwaar) inreisverbod nadat de interim measure is getroffen

Maar hoe zit het tot slot in situaties waarin de staatssecretaris een (zwaar) inreisverbod tegen de vreemdeling uitvaardigt nadat de president een interim measure heeft getroffen?

Ofschoon de vreemdeling door de getroffen voorlopige maatregel rechtmatig verblijf heeft gekregen, geldt ook hier volgens mij dat desondanks op de vreemdeling de vertrekplicht blijft rusten om zich naar een derde land te begeven en dat het terugkeerbesluit in zoverre – behoudens het (tijdelijk) verbod tot uitzetting naar het land van herkomst – zijn werking blijft behouden.[11] Hierdoor kan de staatssecretaris hangende een interim measure alsnog een (zwaar) inreisverbod tegen de vreemdeling uitvaardigen. Het is derhalve niet zo dat zo dit (zwaar) inreisverbod eerst in werking zal treden na afloop van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling als gevolg van de getroffen interim measure.[12] Vanwege de vertrekverplichting heeft ook het (zware) inreisverbod onmiddellijke werking, dan wel is dat (zware) inreisverbod van meet af aan op rechtsgevolg gericht geweest.[13] Naar mijn mening is zo een uitgevaardigd (zwaar) inreisverbod dan ook te beschouwen als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb beroep openstaat.

Op grond van het vorenstaande kan ik de Afdeling niet volgen in haar uitspraak van 2 juli 2014, waarin zij van oordeel is dat de staatssecretaris terecht heeft betoogd dat het terugkeerbesluit door het vanwege de interim measure verkregen rechtmatig verblijf niet is komen te vervallen, maar voor de duur van dit rechtmatig verblijf is opgeschort.[14] Wanneer   de werking van het terugkeerbesluit is opgeschort, is het naar mijn mening niet mogelijk om gedurende die opschorting een (zwaar) inreisverbod tegen de betreffende vreemdeling uit te vaardigen. Zoals gezegd is het uitvaardigen van een (zwaar) inreisverbod hangende een interim measure volgens mij enkel mogelijk doordat het terugkeerbesluit, althans voor zover het een vertrekplicht inhoudt om naar een derde land te gaan, niet zijnde het land van herkomst, zijn werking hangende de voorlopige maatregel blijft behouden. In die zin kan ik de Afdeling beter volgen in haar uitspraak van 30 augustus 2013.[15] Het ging in die zaak om een op 29 oktober 2011 getroffen interim measure en een bij besluit van 3 april 2012 uitgevaardigd zwaar inreisverbod, onder gegrondverklaring van het bezwaar van de vreemdeling tegen de afwijzing van zijn aanvraag om opheffing van zijn ongewenstverklaring. Naar het oordeel van de Afdeling staat de interim measure er niet aan in de weg dat tegen de vreemdeling een inreisverbod met de rechtsgevolgen bedoeld in artikel 66a, zevende lid, van de Vw 2000 wordt uitgevaardigd, reeds nu de interim measure onverlet laat dat de vreemdeling aan de op hem rustende vertrekplicht kan voldoen door Nederland te verlaten door naar een ander land dan Afghanistan te gaan.

De Afdeling had overigens in die zaak – maar dit geheel terzijde – ook kunnen oordelen dat de interim measure er niet aan in de weg kan staan dat tegen de vreemdeling een zwaar inreisverbod wordt uitgevaardigd, reeds nu de vreemdeling voorafgaand aan die maatregel ongewenst is verklaard en de interim measure derhalve nimmer rechtmatig verblijf heeft gegenereerd.

 

Stijn Smulders,[16]

 

1 augustus 2014

 

  

 


 

[1]ABRS 18 februari 2005, zaak nr. 200406822/1 en ECLI:NL:RVS:2005:AS8575.

 

[2]ABRS 2 november 2006, zaak nr. 200607058/1 en ECLI:NL:RVS:2006:AZ2304, waarin de Afdeling overweegt dat een door de president getroffen voorlopige maatregel, indien de motivering daarvan daartoe aanleiding geeft, ook in de weg kan staan aan de uitzetting van een ander dan de vreemdeling ten behoeve van wie deze maatregel is getroffen. Nu de vreemdeling, naar de minister niet heeft betwist, gelet op zijn afkomst en herkomst, onder de categorie vreemdelingen valt ten aanzien van wie als gevolg van door de president getroffen voorlopige maatregelen uitzetting naar Somalië voorlopig achterwege blijft en niet is gebleken van het voornemen om te onderzoeken of uitzetting van de vreemdeling naar enig ander land mogelijk is, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat zicht op uitzetting thans ontbreekt, aldus de Afdeling. Zie in diezelfde zin ABRS 2 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3439 (tot en met 24 november 2010 geen uitzetting naar Bagdad) en ABRS 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0524 (brief van president EHRM over opschorting uitzetting naar Irak; interim measure met generieke werking). Anders ABRS 6 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1073, waarin de Afdeling overweegt dat de elf door de president van het EHRM toegewezen interim measures geen grond bieden voor het oordeel dat zicht op uitzetting binnen een redelijke termijn naar Somalië ontbreekt, omdat in deze interim measures niet is gemotiveerd waarom de Nederlandse Staat verzocht wordt de desbetreffende vreemdelingen niet uit te zetten. Bij gebreke van enige motivering kan uit die interim measures ook niet worden afgeleid of deze betekenis hebben voor andere dan de bedoelde elf Somalische vreemdelingen en, zo ja, welke betekenis.  

 

[3]ABRS 30 augustus 2013, zaak nr. 201300216/1/V3, ECLI:NL:RVS:2013:1046.

 

[4]ABRS 25 mei 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP0475 en ABRS 25 februari 2009:ECLI:NL:RVS:2009:BH5070, waarin is geoordeeld dat door een door de president van het EHRM getroffen maatregel sprake is van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder h, van de Vw 2000.

 

[5]ABRS 25 juni 2014, zaak nr. 201307320/1/V2 en ECLI:NL:RVS:2014:2393. Door het zware inreisverbod heeft de getroffen interim measure niet geleid tot rechtmatig verblijf.

 

[6]ABRS 4 oktober 2011, zaak nr. 201102753/1/V3 en ECLI:NL:RVS:2011:BT7118.

 

[7]ABRS 25 juni 2012, zaak nr. 201103520/1/V3 en ECLI:NL:RVS:2012:BX0050.

 

[8]ABRS 4 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR7118, rechtsoverweging 2.5.2.1 en ABRS 2 juli 2014, zaak nr. 201310931/1/V1 en ECLI:NL:RVS:2014:2555, rechtsoverweging 7.

 

[9]ABRS 12 april 2012, zaak nr. 201102602/1/V2 en ECLI:NL:RVS:2012:BW3971. Zie ook ABRS 5 september 2012, zaak nr. 201206551/1/V3 en ECLI:NL:RVS:2012:BX6837, waarin de Afdeling oordeelt dat de uitspraak van 12 april 2012 niet betekent dat bij beëindiging van de toepassing van artikel 64 van de Vw 2000 en derhalve van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder j, van de Vw 2000, opnieuw een terugkeerbesluit moet worden uitgevaardigd. Gelet op de bewoordingen van artikel 64 van de Vw 2000 ziet deze bepaling op een humanitaire reden in de zin van artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Voorts is het rechtmatig verblijf van de vreemdeling, in geval van een tijdelijk reisbeletsel voor de uitzetting, een andere vorm van toestemming tot verblijf in de zin van artikel 6, vierde lid Terugkeerrichtlijn omdat in dat geval uit de toepasselijke nationale wet- en regelgeving volgt dat geen verblijfsvergunning wordt verleend, aldus de Afdeling. Dit betekent ingevolge artikel 6, vierde lid, terugkeerrichtlijn dat in dat geval geen terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van deze andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.

 

[10]ABRS 20 juni 2013, zaak nr. 201210774/1/V3 en ECLI:NL:RVS:2013:80, rechtsoverweging 3.4.

 

[11]De vertrekplicht vloeit naar mijn mening niet voort uit een inreisverbod, maar uit het terugkeerbesluit.

 

[12]In mijn optiek kan iets wat geen besluit is, niet alsnog later, door het verlopen van de interim measure, wel een besluit worden.

 

[13]Anders MK Utrecht van 7 april 2014, AWB 13/22011 en ECLI:NL:RBDHA:2014:55684. Aan de vreemdeling was een zwaar inreisverbod opgelegd dat naar de staatssecretaris stelde in werking zou treden na afloop van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling als gevolg van een getroffen interim measure. De MK oordeelt dat de vreemdeling gedurende de geldigheid van een interim measure rechtmatig verblijf heeft en dat tijdens de geldingsduur van de interim measure er geen vertrekplicht op de vreemdeling rust. Volgens de MK betekent dit dat de brief waarbij aan de vreemdeling is bericht dat hem een inreisverbod is opgelegd voor de duur van tien jaar thans niet op rechtsgevolg is gericht.

 

[14]ABRS 2 juli 2014, zaak nr. 201310931/1/V1 en ECLI:NL:RVS:2014:2555, rechtsoverweging 7.

 

[15]ABRS 30 augustus 2013, zaak nr. 201300216/1/V3 en ECLI:NL:RVS:2013:1046.

 

[16]mr. A.A.M.J. (Stijn) Smulders is stafjurist (asiel) bij team bestuursrecht rechtbank Oost-Brabant. Hij schreef deze notitie op persoonlijke titel. Derden kunnen hieraan geen rechten ontlenen.

 


Page:
Page:
5235 times gelezen. Last modified on Thursday, 14 August 2014 10:47